Provincia Autonoma di Trento - Agenzia provinciale per la protezione dell'ambiente

Il D.P.R. 13 giugno 2017, n. 120, in vigore dal 22 agosto 2017, prevede una disciplina semplificata per la gestione delle terre e rocce da scavo prodotte in cantieri di piccole dimensioni, in cantieri di grandi dimensioni e in cantieri di grandi dimensioni non assoggettati a VIA o AIA. Al ricorrere di determinati requisiti sostanziali e rispettando una precisa procedura, le terre e rocce da scavo prodotte nei suddetti cantieri possano essere qualificate e gestite come sottoprodotti ai sensi dell'art. 184 bis del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, anziché come rifiuti.

La dichiarazione di avvenuto utilizzo: un documento importante

In particolare, colui che intende utilizzare come sottoprodotto le terre e rocce da scavo prodotte nei cantieri di grandi o di piccole dimensioni deve inizialmente attestare il rispetto dei requisiti previsti tramite rispettivamente un piano di utilizzo (art. 9) o una dichiarazione di utilizzo (art. 21). Una volta ultimato l’utilizzo delle terre e rocce, invece, il decreto prevede che venga resa all’autorità competente una dichiarazione finale – detta “dichiarazione di avvenuto utilizzo” – con cui ai sensi dell’art. 47 del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445 viene attestato che l’utilizzo delle terre e rocce è avvenuto in conformità al piano di utilizzo o alla dichiarazione di utilizzo. 

Per quanto la dichiarazione di avvenuto utilizzo abbia principalmente valenza ricognitivo-consuntiva, essa ha estrema importanza, come testimonia il disposto dell’art. 7, comma 3, del D.P.R., ai sensi del quale “la dichiarazione di avvenuto utilizzo deve essere resa (…), entro il termine di validità del piano di utilizzo o della dichiarazione di cui all'articolo 21; l'omessa dichiarazione di avvenuto utilizzo entro tale termine comporta la cessazione, con effetto immediato, della qualifica delle terre e rocce da scavo come sottoprodotto”.

Nonostante l'apparente rigore letterale, il disposto dell'art. 7, comma 3, del D.P.R. si presta a molteplici letture: non è chiara, infatti, l'esatta identificazione del termine di validità del piano o della dichiarazione di utilizzo entro cui dev'essere resa la dichiarazione; inoltre, le conseguenze che si accompagnano all'omessa presentazione della dichiarazione di avvenuto utilizzo (ossia la cessazione della qualifica di sottoprodotto) appaiono assai gravi e sproporzionate. Pertanto, in virtù dell'ambiguità della formulazione normativa e della rilevanza degli effetti derivanti dall'omessa presentazione della dichiarazione, APPA ha ritenuto di dover interpellare il Ministero dell’Ambiente per chiarire la portata del summenzionato disposto normativo.

Il quesito di APPA: senza dichiarazione, sottoprodotto o rifiuto?

È stato chiesto al Ministero se – nel caso in cui l’omessa presentazione della dichiarazione costituisca l’unica violazione commessa (o quantomeno non si abbia contezza di altre irregolarità) – per effetto della mancata presentazione della dichiarazione finale le terre e rocce da scavo utilizzate prima della scadenza perdano per ciò solo la natura di sottoprodotto, ancorché ne avessero tutte le caratteristiche sostanziali, per assumere quella di rifiuto. Evenienza che condurrebbe con tutta evidenza all’applicazione della Parte Quarta del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 in materia di rifiuti: ciò, sia per quanto concerne gli aspetti formali/sostanziali, sia per quanto concerne gli aspetti sanzionatori. L’Agenzia, inoltre, ha evidenziato che l’assunzione retroattiva della qualifica di rifiuto delle terre e rocce già utilizzate si porrebbe ineludibilmente in contrasto con alcuni principi particolarmente pregnanti dell’ordinamento giuridico interno e sovranazionale, tra cui: i) il principio di prevenzione in materia ambientale e, in particolare, nella gestione dei rifiuti; ii) il principio di proporzionalità in relazione agli effetti che deriverebbero dall’assunzione retroattiva della qualifica di rifiuto; iii) il principio di eguaglianza sostanziale; iv) i principi di tassatività e determinatezza della fattispecie, in relazione alle conseguenze che eventualmente si produrrebbero.

La risposta del Ministero: senza dichiarazione la qualifica di sottoprodotto decade

Con parere del 27 luglio 2018 il Ministero dell’Ambiente ha risposto ai quesiti proposti da APPA fornendo una sua interpretazione del disposto dell’art. 7, comma 3, del D.P.R. 

Per il Ministero – in assenza di violazioni sostanziali o di altre violazioni formali, come la mancata presentazione del piano o della dichiarazione di utilizzo – le terre e rocce da scavo sono qualificate come sottoprodotti, fintantoché non si verifica la fattispecie di cui all’art. 7, comma 3: le terre e rocce cessano di essere sottoprodotto “con effetto immediato” nel momento in cui la dichiarazione finale non viene resa entro il termine di validità del piano o della dichiarazione di utilizzo.

La prova della sussistenza dei requisiti per la qualifica delle terre e rocce da scavo come sottoprodotto avrebbe carattere progressivo, come testimonia l’art. 4, comma 5, del D.P.R.: prima della scadenza del termine entro cui dev’essere resa la dichiarazione di avvenuto utilizzo la qualifica di sottoprodotto è dimostrata dalla documentazione inizialmente presentata (il piano o  la dichiarazione di utilizzo); una volta scaduto il termine e presentata la dichiarazione finale, la prova della natura di sottoprodotto è altresì dimostrata dalla dichiarazione di avvenuto utilizzo, a chiusura di un ipotetico cerchio.

Pertanto – conclude il Ministero – nel caso in cui non dovesse essere presentata la dichiarazione di avvenuto utilizzo di cui all’art. 7, comma 3, del D.P.R. “le terre e rocce da scavo che prima erano in grado di soddisfare i requisiti richiesti (…) non possono più essere qualificate e gestite come sottoprodotti”. Dunque, “rispetto a tali materiali si dovrà indagare circa la qualifica assunta dal momento immediatamente successivo allo scadere del termine di presentazione previsto dal comma 3 dell’articolo 7”.

In altri termini, una volta scaduto il termine entro il quale dev’essere presentata la dichiarazione di avvenuto utilizzo, occorrerà indagare intorno alla qualifica assunta delle terre e rocce da scavo che fino a quel momento erano pacificamente un sottoprodotto.

Ancora qualche dubbio

Nonostante ciò, permangono alcune incertezze su cui il parere ministeriale non ha fatto luce. A titolo d'esempio, resta da chiarire l’esatta individuazione del “termine di validità” entro cui dev’essere resa la dichiarazione di avvenuto utilizzo. Inoltre, desta perplessità il fatto che una mancanza di carattere formale – per di più attinente a un documento finale di mera valenza ricognitiva – sia per ciò solo in grado di incidere in maniera così dirompente sulla qualificazione sostanziale di un bene, potendone addirittura determinare a certe condizioni l’assunzione retroattiva (ora per allora) della qualifica di rifiuto e, conseguentemente, l’applicazione della relativa disciplina.

LT