Provincia Autonoma di Trento - Agenzia provinciale per la protezione dell'ambiente

La Giunta provinciale, con deliberazione n. 647 del 15 maggio 2020, ha riorganizzato l'Agenzia provinciale per la protezione dell'ambiente (APPA), e l’attività di controllo ambientale in capo ad essa, ponendosi il preciso obiettivo del rispetto delle disposizioni normative vigenti e dell'efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa, con l'unico fine generale della tutela dell'ambiente e del nostro territorio. La scelta organizzata è frutto anche di un’attenta analisi e valutazione dello schema organizzativo in quel momento vigente (separazione di APPA e SAVA - Servizio per le autorizzazioni e valutazioni ambientali), rapportato in termini di risultati ed efficienza alla scelta operata fin dalle origini dalla Provincia autonoma di Trento (nell’ambito delle proprie competenze statutarie di definizione dell’assetto organizzativo) di accorpare in un’unica organizzazione indipendente le funzioni autorizzatorie e di controllo.

Le problematiche: conflittualità, incertezza e scarsa efficienza

Dall’analisi del contesto vigente emergevano chiaramente alcune problematiche, che rischiavano di compromettere l’efficacia dei controlli ambientali, espressamente riconducibili ad uno schema di separazione netta delle funzioni autorizzatorie collocate nell’Amministrazione provinciale e le funzioni di controllo ispettive collocate in APPA. In sintesi le criticità possono essere come di seguito riassunte:

1. la separazione delle due funzioni può determinare differenti visioni interpretative su tematiche rilevanti, causando una conflittualità interna fra soggetti deputati al rilascio delle autorizzazioni e all’attività di controllo. È evidente che le situazioni di incertezza giuridica e di fatto rappresentano il contesto naturale per lo sviluppo di forme di elusione o violazione delle norme ambientali.
2. rischio di scarsa efficienza dei processi autorizzatori e di controllo: il controllo ambientale preventivo, che si esplica con il rilascio delle autorizzazioni, nel contesto organizzativo di separazione delle funzioni, difficilmente poteva utilizzare le concrete conoscenze impiantistiche in capo ai soggetti che svolgono attività di controllo e, viceversa, chi esercitava attività ispettiva non poteva conoscere nel dettaglio i contenuti spesso complessi e articolati dei provvedimenti autorizzatori.

La riorganizzazione: funzioni separate, ma cooperanti

Alla luce di tali premesse, derivanti dall’analisi del contesto in essere, per quanto riguarda l’attività di controllo la struttura organizzativa dell’Agenzia provinciale per la protezione dell’ambiente è stata come di seguito ridefinta:

1. assegnazione dei compiti di controllo/vigilanza e di autorizzazione all’unica entità provinciale tecnicamente competente in materia ambientale e funzionalmente autonoma e indipendente da ogni possibile condizionamento esterno, salvaguardando al contempo la separazione interna delle funzioni mediante l’assegnazione di specifiche attribuzioni a distinte figure dirigenziali responsabili e autonome nel loro operato;
2. individuazione alla diretta dipendenza del Direttore generale dell’Agenzia, e come tale nettamente distinto e separato dalla Struttura che svolge attività autorizzatoria, di uno specifico nucleo operativo composto da alcuni tecnici di prevenzione ambientale con funzioni di polizia giudiziaria e con il compito di svolgere le attività di indagine in materia ambientale sulla base della programmazione definita dal dirigente responsabile e su delega delle Procure della Repubblica in stretta collaborazione con il NOE (Nucleo Operativo Ecologico dell’Arma dei Carabinieri);
3. accanto a tale nucleo, dedito in particolare alle attività di indagine/investigativa, presso il Settore autorizzazioni e controlli opera anche una parte del personale dedicato all’attività di vigilanza e controlli, quale efficace e coordinato presidio di prevenzione e di vigilanza in materia di tutela dell’ambiente dagli inquinamenti sull’intero territorio provinciale. Il personale ispettivo assegnato al Settore autorizzazioni e controlli svolge la propria attività sulla base di una dettagliata programmazione degli interventi di controllo delle attività soggette alle autorizzazioni ambientali di diversa natura (svolge un’azione programmata e quindi necessariamente coordinata con il rilascio dei titoli autorizzatori). Questa modalità operativa sinergica deve valere in particolare per le attività ispettive di controllo delle autorizzazioni integrate ambientali (AIA), dove il controllo periodico consiste in particolare nella verifica del rispetto da parte delle singole imprese delle prescrizioni autorizzatorie, fornendo elementi per eventuali revisioni o modifiche ai provvedimenti autorizzatori. Il personale che opera in questo Settore è in grado di controllare in modo ottimale l’attività di un’impresa proprio in ragione del fatto che conosce il contenuto dell’autorizzazione.

Nel sistema delineato con la riorganizzazione dell’Agenzia provinciale per la protezione dell’ambiente, in vigore dal giugno 2020, è pertanto previsto uno specifico nucleo ispettivo diretto in termini di responsabilità da un dirigente (direttore generale di APPA) a cui è attribuita, in via esclusiva e in netta separazione e autonomia senza alcuna interferenza gerarchica rispetto al Settore autorizzazioni e controlli, l’attività di controllo ispettivo ambientale.

Peraltro, come sopra già in parte argomentato, sulla base dell’esperienza nella gestione di processi amministrativi nel settore ambientale, è emerso che, per rafforzare e migliorare dal punto di vista qualitativo le attività permissive e di vigilanza, è fondamentale stabilire e promuovere un buon livello di comunicazione, scambio di informazioni e le relazioni fra gli addetti al rilascio delle autorizzazioni ed il personale chiamato a svolgere attività di controllo e vigilanza: fondamentale nel processo ispettivo è favorire un livello di cooperazione fra la fase autorizzatoria ed ispettiva, ad esempio mediante lo scambio di informazioni e la realizzazione di ispezioni congiunte già nella fase istruttoria per agevolare una corretta ricostruzione del contesto di fatto. Non solo ne beneficerà la qualità delle autorizzazioni, ma il lavoro successivo potrà essere svolto in modo più efficace ed efficiente.

Peraltro, anche nell’ambito del Settore autorizzazioni e controlli, a fronte della stretta sinergia che la riorganizzazione ha determinato fra personale addetto al controllo e quello impegnato nella gestione dei procedimenti autorizzatori, rimane comunque inalterata la distinzione netta fra le due forme di controllo ambientale (preventivo e successivo): chi svolge attività ispettiva è un ufficiale di polizia giudiziaria ed è autonomo nella conduzione dell’attività ispettiva e nella verbalizzazione degli esiti del controllo. Parimenti autonoma è la funzione della decisione autorizzatoria. Pertanto, chi svolge attività ispettiva non ha ruoli di responsabilità nel processo autorizzatorio e chi autorizza non svolge attività ispettiva. I soggetti che operano in Agenzia secondo lo schema organizzativo così delineato non sono in conflitto di interessi, avendo il medesimo fine e obiettivo, ossia quello del controllo del rispetto delle norme ambientali da parte dei soggetti interessati con i quali eventualmente potrebbero trovarsi in conflitto di interesse.

In tal modo si ritiene che la Provincia autonoma di Trento abbia trovato il giusto equilibrio tra il principio della separazione fra la funzione ispettiva e autorizzatoria e l’interesse pubblico di garantire un efficace controllo ambientale del nostro territorio, garantendo al personale che svolge la delicata funzione di tutela ambientale di operare in un’Agenzia autonoma e indipendente da ogni condizionamento esterno, salvo patologie sempre possibili che, qualora si verificassero, devono essere adeguatamente represse.

I primi risultati, promettenti

Il sistema organizzativo dell’Agenzia provinciale per la protezione dell’ambiente sta dando risultati estremamente positivi nell’ambito del controllo ambientale del nostro territorio e lo dimostrano i fatti di un anno e mezzo di attività istruttoria e ispettiva: mai come nel corso del 2020/2021, nonostante la pandemia, si è riusciti a svolgere una significativa attività di controllo ambientale con indagini importanti riguardanti grosse imprese del nostro territorio. Tra l’altro le indagini si sono concentrate sui potenziali trasgressori delle norme ambientali in piena sinergia con la Procura della Repubblica e in particolare con il NOE, che svolge un ruolo fondamentale di tutela del nostro territorio in coordinamento con l’Agenzia provinciale per la protezione dell’ambiente. In particolare, preme segnalare le indagini sul Rio Coste nel Comune di Rovereto: vi è una piena e costante collaborazione sinergica fra i diversi Settori di APPA - nucleo investigativo (attività ispettiva nei confronti delle imprese della zona), Settore autorizzazioni e controlli (costante revisione e adeguamento dei provvedimenti autorizzatori e definizione dei futuri interventi) e Settore qualità ambientale (monitoraggio della qualità del corso d’acqua), nonché con la Procura della Repubblica e il NOE, ovviamente nel pieno rispetto dei ruoli che a ciascuno competono. Ciò ha consentito di agire tempestivamente nei confronti dei trasgressori e di avviare un progressivo miglioramento ambientale del corpo idrico.

Per quanto riguarda le ispezioni effettuate in impianti assoggettati a disciplina AIA, si riporta di seguito una tabella riepilogativa delle attività degli ultimi 5 anni. Sono evidenziate le ispezioni ordinarie (effettuate a seguito di pianificazione) e le ispezioni straordinarie effettuate in impianti AIA per la verifica di specifici aspetti rilevanti. Il dato dei singoli impianti controllati rappresenta il numero di impianti differenti sottoposti ad ispezione ordinaria o straordinaria. Per l’anno 2020 e 2021 è disponibile anche il numero di uscite ispettive e il numero di tecnici (ispettori o funzionari) coinvolti.

* inclusa una ispezione congiunta con il NIPAAF del Corpo Forestale dello Stato

Si osserva nell’anno 2021 un incremento dei controlli straordinari e una riduzione dei controlli ordinari. L’elevato numero di impianti sottoposti ad ispezione nei primi sei mesi dell’anno 2021 indica un aumento della presenza sul territorio rispetto all’attività usuale dell’Agenzia. Si sono privilegiati in questa fase i controlli di tipo straordinario in quanto maggiormente incisivi su eventuali condizioni di criticità la cui conoscenza deriva dalle segnalazioni ricevute. E’ comunque prevista l’effettuazione, nel secondo semestre 2021, di un maggior numero di ispezioni ordinarie.

Mario Tonina

Assessore all’urbanistica, ambiente e cooperazione

con funzioni di Vicepresidente

della Provincia autonoma di Trento